התרשלות עיריית פ"ת בהצגת מצג שווא רשלני לגבי רכישת חלקת קרקע

השופט ד' חשין:

1.        זהו ערעור וערעור שכנגד על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו (כבוד השופטת חיות) מיום 9.3.2004 בת"א 11/98. בפסק הדין נקבע, בין היתר, כי עיריית פתח תקווה הפרה כלפי בני הזוג אורה ושלמה נקר ובתם רונית ספו את חובת הזהירות החלה עליה, בהציגה מצג שווא רשלני בדף מידע שעליו הסתמכו לצורך רכישת חלקת קרקע.

           עיריית פתח תקווה (להלן - המערערת או העירייה) מערערת על קביעותיו של בית משפט קמא וטוענת כי לא התרשלה. אורה נקר, עזבונו של שלמה נקר ז"ל (שנפטר בשנת 1998) ורונית ספו (להלן - המשיבים) מערערים, בעיקרו של דבר, על אי חיובה של המערערת לשלם להם את כל תשלומי המיסים וההוצאות ששילמו בגין רכישת הקרקע.

רקע עובדתי

2.        ביום 2.5.1996 רכשו המשיבים חלקת אדמה בשטח של כחצי דונם בעיר פתח תקווה, חלקה 94 בגוש 6716 (להלן - החלקה). תמורת החלקה, שילמו המשיבים סך בשקלים השווה ל-250,000 דולר, וכן היטל השבחה החל על החלקה בסך השווה ל-50,000 דולר. טרם הרכישה הוצג בפני המשיבים דף מידע מיום 11.4.1995 אשר הוצא על ידי מינהל ההנדסה בעירייה (להלן - דף המידע). דף זה נמסר על ידי העירייה לעורך-הדין יראל, אשר ייצג את שני הצדדים בעסקת הרכישה. על פי האמור בדף המידע, חלות על החלקה תוכניות המיתאר פת/1290 ופת/2000, לפיהן מצויה החלקה באזור מגורים א', שניתן לבנות בו בצפיפות של 4 יחידות דיור לדונם נטו בשתי קומות ובאחוז בניה מירבי נטו של 60% + 10% כעליית גג ומרתף. כן צוין בדף המידע, כי קיימת חבות בתשלום היטל השבחה. זמן מה אחר הרכישה, ביקשו המשיבים לממש את זכויות הבניה בחלקה ולהקים בה שני קוטג'ים. ממגעים שקיימו לצורך כך עם העירייה, התברר למשיבים כי בהעדר פיתוח ובהעדר תשתיות באזור בו מצויה החלקה, אין אפשרות לקבל בחלקה זו היתר בניה בעתיד הנראה לעין (להלן - מגבלת הבניה).

3.        המשיבים תבעו את העירייה, בטענה כי הציגה להם מצג שווא רשלני בדף המידע, בכך שנמנעה מלפרט מידע מהותי בדבר מגבלת הבניה בחלקה. הם טענו כי לא היו מעלים בדעתם להתקשר בעסקה לקניית החלקה, אילו ידעו כי זכויות הבניה שפורטו בדף המידע אינן ניתנות למימוש באופן מיידי, ואף לא בעתיד הנראה לעין. העירייה, מנגד, טענה כי דף המידע כלל את כל המידע אותה מחויבת הוועדה המקומית למסור למבקש, על פי סעיף 119א לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (להלן - חוק התכנון והבניה או החוק), ועל פי תקנות התכנון והבניה (מסירת מידע), התשמ"ט-1989 (להלן - תקנות בדבר מסירת מידע). כן טענה העירייה כי שלמה נקר (שעזבונו הוא המשיב 3) היה קבלן בניה במקצועו, ואשתו (המשיבה 1) הייתה מנהלת בחברה קבלנית ובעלת מניות בה, כך שמדובר באנשים שהיו בקיאים בתחום התכנון והבניה, ובתורת שכאלה ידעו כי דף המידע הוא תמציתי ואינו כולל את התוכנית כולה.

פסק דינו של בית המשפט קמא

4.        בפסק דינו קבע בית משפט קמא כי רשות מקומית חבה חובת זהירות כלפי הציבור הפונה אליה לקבלת אינפורמציה. עוד קבע, כי סעיף 119א לחוק התכנון והבניה מטיל חובה על רשות התכנון המקומית למסור מידע לכל המעוניין בקרקע. במקרה שלפנינו, דף המידע נערך על ידי מינהל ההנדסה של העירייה ולא על ידי הוועדה המקומית, ואף התביעה הופנתה נגד העירייה ולא נגד הוועדה. ברם, מאחר שאיש מהצדדים לא העלה בפניו טענה בעניין זה, דן בית המשפט בחובת הזהירות החלה על רשות התכנון המקומית, במוסרה מידע על פי סעיף 119א לחוק, כחובה המוסבת על העירייה, בהיותה זו שמסרה את המידע בפועל. לאחר שניתח את תקנה 2 לתקנות בדבר מסירת מידע, קבע בית המשפט כי פרטי המידע הנזכרים בתקנה 2 (א) אינם ממצים את המידע שהרשות מחויבת למסור על פי סעיף 119א לחוק. כן קבע, כי המידע שהרשות מחויבת למסור מכוח סעיף זה למעוניין בקרקע היא חובה כללית, שתכליתה להעמיד לרשותו מידע מהותי בנוגע לאותה קרקע המצוי בידי הרשות.

5.        לנוכח קביעות אלו, בא בית משפט קמא לכלל מסקנה כי היה על העירייה למסור למשיבים את המידע אודות קיום המגבלה להוצאת היתרי בניה באזור, בשל היעדר פיתוח, "בהיותו מידע מהותי מאין כמוהו על אי זמינות הבניה בקרקע" (עמ' 7 לפסק הדין). בית המשפט הוסיף, כי אף עיון בתוכנית הרלוונטית לא היה מועיל למשיבים. כל כך, משום שמהתוכנית עולה, לכאורה, כי האיסור על הוצאת היתר בניה בשל העדר פיתוח, אינו חל על אזורי מגורים שבהם צפיפות הבניה הינה עד 4 יחידות דיור לדונם נטו. בחלקה שלפנינו הותר לבנות שתי יחידות דיור בחצי דונם, ומכאן שהאיסור לא חל על חלקה זו. חרף זאת, ציין בית המשפט, הרחיבה העירייה את האיסור על הוצאת היתרי בנייה, בהחילה אותו על כלל הבניה באזור, אף מבלי שיתקיים יחס צפיפות הבניה כפי שנקבע בתוכנית. בית המשפט סיכם עניין זה באומרו:

"במילים אחרות, עיון מדוקדק בהוראות התוכנית כולן לא היה בו כדי להועיל לתובעים במקרה הנדון משום שהמגבלה שבה מדובר אינה נכללת בין הוראות התוכנית. מגבלה כזו אין הרשות יכולה שלא לכלול בדף המידע ומשעשתה כן יש לראותה כמי שבמחדלה זה הציגה בפני מבקש המידע מצג שווא רשלני בגינו עליה לשאת באחריות כמעוולת בנזיקין" (עמ' 7 לפסק הדין).

           עוד ציין בית המשפט, כי כשבועיים לאחר הגשת התביעה, הוציא מנהל אגף התכנון בעירייה הוראה למחלקת המידע, לפיה יש להוסיף לטופס מידע הנוגע לחלקה הכלולה בתכנית פת/1290 הערה לפיה "אין אפשרות לקבל היתר בניה בעתיד הנראה לעין בהעדר פיתוח". בית המשפט קבע כי הכללת הערה זו בדף המידע, ללא כל מאמץ מיוחד מצד העירייה, מעצימה את המסקנה בדבר התרשלות העירייה.

6.        טענתה של העירייה, כי למשיבים ידע וניסיון בעסקי הקבלנות, ועל כן היו יכולים לברר ולגלות את המגבלה החלה על החלקה, נדחתה בידי בית המשפט, בנימוק שאין לה בסיס בחומר הראיות שהוצג. בית המשפט ציין בהקשר זה, כי שלמה נקר המנוח אכן עסק בעבר בעסקי קבלנות, אך בכל המועדים הרלוונטיים לתביעה היה כבר אדם חולה ולא עסק בעסקי קבלנות באופן פעיל. כן קבע כי אורה נקר לא הייתה מעורה כלל בעסקי הקבלנות של בעלה. בית המשפט דחה אף את טענת העירייה, כי ניתן היה להבחין בעין בלתי מקצועית שמדובר באזור בלתי מפותח, תוך שהוא מעיר כי "... לא זו בלבד שביקור במקום לא היה בו כדי להעמיד את התובעים על העדר תשתיות, ההפך הוא הנכון ..." (עמ' 9 לפסק הדין).

7.        עוד קבע בית המשפט כי התקיים קשר סיבתי בין רשלנותה של העירייה בהצגת מצג השווא, לבין הנזק שנגרם למשיבים. כן קבע כי המשיבים זכאים בשל כך לפיצויי הסתמכות בלבד, להבדיל מפיצויי קיום, וכי העירייה אינה יכולה להביא בחשבון עליית ערך מאוחרת שחלה בחלקה עקב עליית מחירי השוק.

           אשר לשיעורו של הנזק שנגרם למשיבים, קבע בית המשפט כי הם זכאים לפיצוי בגין ההפרש בין המחיר אותו שילמו למוכר עבור החלקה לבין שוויה הריאלי באותה העת. לעניין זה, העדיף בית המשפט את חוות דעתו ואת מסקנתו של השמאי רוזנר (מטעם המשיבים) על פני חוות דעתה של השמאית אברהם (מטעם העירייה). בחוות דעתו קבע השמאי רוזנר, כי מקרקעין כמו החלקה דנן, שעמדת הרשויות לגביהם היא כי לא ניתן יהיה לממש את זכויות הבניה בהם בעתיד הנראה לעין, דומים במצבם לקרקע חקלאית אשר יש סיכוי כי תופשר לבניה, אך לא ניתן להעריך מתי יהיה ניתן בפועל לממש את זכויות הבניה במקום. על בסיס עמדתו זו, העריך השמאי רוזנר כי שוויה הריאלי של החלקה, במועד הסמוך לרכישתה, הוא 55,000 דולר. בית המשפט הפחית סכום זה מהתמורה בסך 300,000 דולר, שהמשיבים שילמו עבור החלקה (כולל היטל ההשבחה), וקבע כי על העירייה לפצות את המשיבים בגובה ההפרש, היינו 245,000 דולר. לעומת זאת, קבע בית המשפט, כי אין לחייב את העירייה בתשלומי מס רכישה ומס רכוש. כך, משום שהמשיבים לא ביטלו את העסקה ובחרו להתמיד בה, וממילא יש להניח כי היה עליהם לשאת בתשלום מיסים אלה גם על פי השווי המופחת של המקרקעין. בית המשפט הוסיף, כי משלא הוכח ההפרש בין סכום המיסים כפי ששולמו, לסכום שהיה אמור להשתלם, אין לחייב את העירייה לשאת בו. כן דחה בית המשפט את תביעתה של המשיבה 2 לתשלומי שכר דירה, בקובעו שלא הוכח קשר סיבתי בין תשלומים אלו ובין מצג השווא הרשלני. לצד זאת, קבע בית המשפט פיצוי בסך של 25,000 ש"ח לכל אחד מן המשיבים, כפיצוי על הנזק הבלתי ממוני שנגרם להם בגין עוגמת נפש, תסכול וצער.

טענות הצדדים   

8.        העירייה טוענת כי הערעור מעלה סוגיה "עקרונית וחדשנית", שלא קיימת בה הלכה כלשהי, בדבר מהות המידע שחובה על רשות מקומית למסור במסגרת דף מידע, הניתן מכוח סעיף 119א לחוק ומכוח התקנות בדבר מסירת מידע. לטענתה, יש להבחין בין מידע העולה מתוכניות סטטוטוריות, שלשיטתה הוא מידע פוזיטיבי, מוחלט וודאי, שאותו מחייב החוק למסור למבקש, לבין מידע אחר, שהמסגרת לבירורו היא באמצעות פניה לרשות המקומית בין בדרך של "מפה טופוגרפית" ובין בדרך של פניה ובירור ספציפי אצל המחלקות המתאימות. העירייה מוסיפה, כי הנושא של אפשרות הבניה בפועל על החלקה והנושאים הכרוכים בכך, אינם נדונים במסגרת דף המידע, אלא בשלב של מתן הערות למפה הטופוגרפית לקראת הוצאת היתר הבניה. המערערת טוענת עוד, כי קביעת בית המשפט, על פיה יש חובה כללית להעמיד לרשות המבקש "מידע מהותי", אינה ניתנת ליישום, בהעדר קביעה נורמטיבית להגדרת "מידע מהותי" מהו. כן טוענת המערערת, כי במקרה הספציפי, מבקש המידע - עו"ד יראל - ביקש מידע אודות זכויות בניה, להבדיל מאפשרות הבניה בפועל, ומידע זה אכן הופיע בדף המידע במלואו. לטענת המערערת, בעת בקשת המידע על-ידי עורך הדין יראל, המשיבים טרם התעניינו בחלקת הקרקע, וממילא לא הייתה למערערת כל חובת זהירות כלפי המשיבים במועד מסירת המידע.

9.        בהידרשה לקביעת בית המשפט כי התרשלה, טוענת העירייה כי אין בחיקוקים הרלוונטיים כל הוראה המחייבת מסירת מידע אודות מגבלה שאינה קשורה בתוכניות. יתר על כן, המערערת טוענת כי אף אם ייקבע שקיימת חובה למסור מידע זה, הרי שהיא נהגה ככל הרשויות המקומיות, כשנמנעה מלמסרו, ולפיכך התנהגותה הייתה סבירה. המערערת שבה וטוענת כי יש לייחס למשיבים אשם תורם המגיע כדי 100% משיעור הנזק, שכן שלמה נקר היה קבלן ואיש מקצוע ותיק בתחום, והיה עליו לדעת כי המידע הניתן לו בדף המידע מתייחס לתוכניות סטטוטוריות בלבד. בנושא זה טוענת המערערת, כי שלמה נקר היה מעורב לאורך כל ההליכים והבין היטב מה מצב המגרש ומהו מהות המידע שהוא מקבל במסגרת דף המידע.

10.      אשר לפיצוי שבית משפט קמא פסק למשיבים, טוענת העירייה, כי אף לפי שומת המשיבים משנת 1996 (שנערכה לצורך קביעת היטל השבחה), שוויה של הקרקע באותה עת היה 180,000 דולר, ולא 55,000 דולר. המערערת טוענת עוד, כי קביעתו של בית המשפט - לפיה קרקע המיועדת למגורים אך כפופה למגבלה של אי הוצאת היתרי בניה בשל העדר פיתוח במקום, מצבה דומה למקרקעין אשר ייעודן חקלאי, אך בעלות סיכוי להפשרה לבנייה - הינה קביעה נורמטיבית חסרת תקדים ושגויה. המשיבה מציינת, כי אף אם קביעה זו נכונה, הרי שבשומת המשיבים משנת 1996, התייחס השמאי לשווייה של הקרקע במצבה התכנוני הקודם, כשייעודה היה חקלאי, וקבע כי שוויה הוא 126,000 דולר. לטענת המערערת, בית המשפט התעלם מהסתירה בין חוות דעת זו לשומה המאוחרת (אשר הוגשה במסגרת התביעה), בה קבע השמאי מטעם המשיבים כי שוויה של הקרקע עומד על 55,000 דולר בלבד.

11.      המשיבים חולקים על טענות המערערת מכל וכל, בתומכם יתדותיהם בקביעותיו של בית משפט קמא. לטענתם, ערעור זה אינו מעורר כל "שאלה עקרונית וחדשנית" (כלשון המערערים), משום שהפסיקה חזרה וקבעה כי רשות מקומית מחויבת במסירת מידע מלא, מדויק ואמיתי, ובכלל זה, עליה למסור כל מידע הנסתר מעיני מבקש המידע, שאין לו דרך אחרת לקבלו. המשיבים מוסיפים כי לעניין זה אין משמעות לשאלת זהותו של מבקש המידע, ואם פנייתו היא לצורך רכישת הקרקע אם לאו. המשיבים טוענים עוד - הן לעניין מצג השווא הנטען על ידם, והן לעניין האשם התורם שהעירייה מייחסת להם - כי מכל המסמכים שעמדו בפניהם, ובכללם שומה מטעם העירייה (שנערכה לעניין היטל ההשבחה), עלה שאין כל מגבלה על האפשרות לבנות בחלקה, מלבד אלו שצויינו בדף המידע.